【编者按】近日，上海市政府参事、上海国际经济贸易仲裁委员会（上海国际仲裁中心）主任杨建荣，在上海市政府参事室作“浦东国际大都市规划与建设之路”专题报告。他从浦东规划建设亲历者的角度，回顾了浦东开发开放的开发重点、开发机制和开发案例，阐述了浦东在规划建设方面的借鉴与创新，以及对进一步完善规划建设工作的思考。

一、浦东规划建设的历史

1.历史沿革。孙中山先生在《建国方略》中有一个六大实业计划，其中就提出要建东方大港，这也是我们早期在研究浦东开发开放时的引子之一。但真正把浦东开发开放提上议事日程，还是在全国改革开放以后。上世纪八十年代，上海面临从计划转向市场的发展瓶颈期，连续多年上海GDP增长率在全国垫底，传统产业一蹶不振，城市建设百废待兴。在这种情况下，浦东开发开放被提上了议事日程。我记得，最初的思路是“开发浦东，振兴上海”。1981年老市长汪道涵同志主持召开建国以来上海市第一次城市规划工作会议。在这次会议上，他首次提出要有计划地发展浦东地区。两年之后，确定了浦东发展的总体目标，即恢复上海国际大都市地位和功能，建成一个“开放型、多功能、现代化”的世界一流新市区。1985年，《上海市城市总体规划方案》报中共中央、国务院批准后，浦东开发被纳入上海发展蓝图。浦东新区刚成立时，面积528平方公里，行政区域包含原来的川沙县、上海县的三林乡，以及杨浦、黄浦和当时南市区的黄浦江以东部分，通常称为“三区两县”。

2.开发重点。最开始浦东开发时的建设重点是“一道三区”。“一道”是指世纪大道，“三区”指的是陆家嘴金融贸易区、竹园商贸区和花木地区。世纪大道，当时我们称之为“中央大道”，总长度5.5公里，宽度100米，其中主线宽69米。这条大道在设计上有一个独特之处——“不对称设计”。人行道和绿化带比车行道宽，使人、交通、建筑三者关系更加合理。人群活动的地方是在世纪大道的北侧，人行道旁建有8个主题突出、各具特色的植物园。另外，在世纪大道和杨高路的交叉点上，还有一个著名的雕塑：世纪辰光。其中有个“日晷”。当时我们给它起了个好听的名字“东方之光”。当然，在“一道三区”建设之后，浦东开发沿黄浦江岸线陆续展开。

3.开发主体。浦东开发有四大开发集团，每个开发集团都对应一个开发主阵地。陆家嘴集团对应陆家嘴金融贸易区，金桥集团对应金桥现代产业园区，外高桥集团主要负责外高桥保税区，张江集团负责开发张江高科技园区。但除了这四大集团，浦东还有一个非常重要的开发主体：浦东土控公司，现在叫浦东开发集团。这个开发主体与四大开发公司不同，它主要从事技术开发，当时主要做土地储备。由于刚开始浦东开发时资金缺口较大，浦东在开发机制方面走出了一条独特的新路。总结起来，就是8个字“成片开发、土地空转”。与现在的土地按项目招拍挂不同，成片开发是指整个区域一起开发。更重要的在于“土地空转”。主要分三步走：第一步，政府按照土地的出让价，向开发公司开出支票，作为对开发公司的资金投入，这也意味着政府是开发公司的股东；第二步，开发公司拿到支票后将支票背书，作为土地出让金，支付给土地的管理部门，当时是浦东综合规划土地局；第三步，土地管理部门出让土地使用权以后，把开发公司已经背书的支票作为土地出让金再缴纳到财政部。在这个过程中，土地不转但资金流转。这样完成整个土地的转让手续。

4.开发案例。从规划和建设角度，让我印象比较深的有这么几个案例。第一个，浦东沿江天际轮廓线的规划认证和建设。我们从一开始就非常重视浦东开发的整体城市形象设计，请了国内外很多规划领域的专家一起来研究。我到规划设计部门工作后，也专门到国外去学习。我记得，曾经在外白渡桥对面的上海大厦和十六铺的光明大厦这两个当时的制高点上进行实地观测，思考未来浦东的天际轮廓线。现在的浦东天际线基本上是按照原来的设想成功实现的。第二个，环球金融中心大厦改规划参数。环球金融中心大厦最初的规划高度是468米，与东方明珠的高度一致。但“9·11”事件后，超高层建设的防火和逃生问题成为规划建筑的一个重要内容。开发商日本森株式会社花费了大量力气对方案加以完善，我们也开了多次研讨会论证，最终批准了高度为492米的新规划方案。第三个，烂泥渡路改名。可能老上海都还记得，原来浦东有条烂泥渡路。整个陆家嘴金融开发区在规划设计上，都是典型的现代国际化大都市，在沿江最重要区段的各个细节方面，都要体现这个统一的形象。如果路边都是现代化的高楼大厦，路名却仍是“烂泥渡”，对比冲突就太大了。当时我还兼任地名办主任，经过讨论，最后把路名改为浦明路，北段并入了银城中路。后来，我们把烂泥渡路上的一块门牌号保留下来，放到了浦东城市档案馆以作纪念。

二、浦东规划建设过程中的学习借鉴

作为一个国际化的现代都市区，在浦东规划建设过程中，我们学习、参考和借鉴了很多国际经验。

1.法国巴黎拉德芳斯新区的规划建设经验。拉德芳斯是法国巴黎的一个新区。1982-1983年，巴黎市在国际招标后选中了丹麦建筑师奥拓·冯·施普雷克尔森的规划设计方案。1985年拉德芳斯新区建设工程正式上马，经过十几年基本建成为一个集办公、商务、购物、休闲和居住于一体的现代化新区。从拉德芳斯新区的规划建设中，我觉得最值得借鉴的有两点：一是作为一个现代化新区，它的整体布局，包括交通走向、功能布局非常合理。最典型的就是主要公共交通全部挪到地下，地面全部打通，人车分流。这一地面连通的设计，在法国称之为Place，英语叫piazzas，我们翻译成“广场”。但从规划的角度看，它实际上没有广场的功能，而是把地面上不同功能的建筑物连在一起。地下交通把铁路、地铁、停车场连起来，交通枢纽在地下运行。二是它非常注重城市设计。在规划领域，可以把规划分为总体规划、控制性详细规划和城市设计三个层次。拉德芳斯新区的城市设计规定得非常具体，比如一栋楼的转弯角、建筑外形等。巴黎很多建筑和道路经常不是四边形而是放射状的，有点像上海淮海中路和武康路交界的武康大楼那个路口。此外，它的城市设计还非常注重艺术感，包含很多平面和斜面坡度的设计，乔木、灌木和绿地的立体布局，雕塑、城市小品的镶嵌等。

2.美国芝加哥的规划经验。搞建筑规划的都知道，芝加哥城是所谓芝加哥建筑学派的代表作。1871年，芝加哥大火几乎将整个芝加哥城全部烧毁。重建时，芝加哥的建筑设计师觉得不能再用传统的建筑结构和建筑理念，开始尝试建造钢结构、玻璃幕墙的新型建筑，所谓的芝加哥建筑学派也就此诞生。世界上第一栋钢结构大厦就是芝加哥的家庭生命保险大厦。

3.日本东京六本木的城市更新设计。六本木位于东京的繁华地段，是一个老城区，在更新设计时要考虑与周边建筑环境的协调，所以它的规划设计风格就是融合环境、改造环境。经过考察，我觉得有两个特点值得我们学习。一是地上、地下和连廊的立体布局非常合理自然。学习回来后，我们在陆家嘴环岛部分也设计了连廊，但由于这个连廊是在整体方案确定后再加建的，所以在规划设计的整体性上不如六本木那么自然。二是建筑形态和商业业态结合得非常完美和谐。我们的招商是把店铺招满就完成任务了，但东京六本木不是这样。他们根据整个功能布局确定商业业态。不符合规定不能进驻，进驻之后还要每年考核，达不到业绩不得续租，这就确保了商业业态与建筑形态在功能布局上的和谐。

三、浦东开发开放的实践经验

1.经验。一是坚持规划先行。我认为这是我们非常成功的一点。规划先行，在实际操作上采用的方式就是国际招标、国内合作。从我们对标的拉德芳斯、日本六本木来看，他们都规定由国际知名建筑设计师事务所与国内建筑师事务所一起合作。上海基本上也是这么做的。当时我们在规划上的目标是国际视野、国际领先，50年不落后。现在来看，50年不落后恐怕还不够。一个比较成功的案例就是金桥碧云国际社区。原因有三个：第一，整个碧云国际社区都是由全区详规参数制定和城市设计方案确定的，真正做到了规划先行。第二，建筑工程品控严格把关。很多地方的土地开发都是土地出让后，由开发商自己去管。但是金桥碧云国际社区的整个开发过程都控制在国有开发公司手上，包括居民住宅楼也是只租不售。这一方面保证了规划和建筑的品质和质量，另一方面从国有资产的角度来说，也获得了更多收益。如果早期出让，以后的土地增值收益都拿不到了。第三，作为一个国际化社区，商业、学校、体育、交通等配套设施比较完善。

二是注重整体区域的功能定位。比如，浦东有一个面积很大的七星绿地，在早期规划和建设中碰到一些问题，由于是绿地，没有土地出让收入，但是却有维护支出。早期浦东新区资金缺口较大，所以在规划制定过程中提出，在七星绿地适当布局一些建筑，但是建筑高度、建筑密度都要有严格的规定和要求。现在的东郊宾馆就建在那里。再比如，国金中心项目地块初期规划建设时有五栋楼，最后规划调整优化后变为三栋建筑。原来，在比它更靠近黄浦江的地方，先建起了两栋建筑：花旗银行大厦、震旦大楼。这两栋楼在规划时高度都是120米，后来因为花旗银行大厦作为总部大厦，要在设计方案上做调整，最后把高度调整到180米。这一来，边上的震旦大楼也提出要调整。最终方案是震旦大楼主体建筑158米，加上顶楼的广告牌和楼顶设备，也是180米。由于这个原因，后来我们把国金中心项目由五栋楼调整到三栋楼，高度调整到270米，和后来的太平洋大厦统一高度。现在看来这个调整还是比较合理的。第一，容积率不变。第二，建筑密度下调。第三，建筑的形态更加合理和和谐。

2.问题。在浦东开发、开放过程中有一些经验，但也有需要细致地总结和完善的地方。第一个是世纪大道沿线的功能布局问题。巴黎的香榭丽舍大街整个功能布局是融合的，一至三楼基本上商业，四楼以上可能就是住宅。它的道路是放射状的，布局在路口的基本上是办公楼，功能上是融合在一起的。但我们在世纪大道布局的过程中把各个功能区分割开了，比如陆家嘴以金融贸易为主，竹园是商贸区，花木是行政文化区。这一点现在看来缺点比较明显，比如陆家嘴地区很多大机构和大企业觉得生活不便利，所有的建筑都是办公的，白天人很多，晚上没人了。当时地铁站通车后做过一个人流走向统计，基本上是按照上下班时间潮汐钟摆式的。而且还缺乏商业配套，餐厅、超市等都没有，很不方便。其实，除了世纪大道以外，浦东其它地方也有这个问题，比如浦东滨江，一开始除了停车场，路上也没有商业配套设施，很多游客待不了半小时，拍个照就走了。现在的商业配套设施都是后面逐步增补上去的。第二个是土地开发利用上的问题。世纪大道包括周边地区的土地批租都是平行开展的，面上铺得开，但纵深不够大。做一个比较，香榭丽舍大街街面部分是很窄的，但是它开发纵深很大，差不多有100多米甚至200米。现在看来，我们在土地开发利用上还有很多可以提高的地方。第三个是规划安排以人为本方面的问题。以拉德芳斯为例，它主要的机动车交通都放到地下去了，地面是人车分离的，比较便利化。我们世纪大道的交通都在地面上，路面又很宽，有100米，就有居民反映红绿灯时间太短，根本来不及。后来我们临时在路中间做了一个安全岛。这就是我们在规划设置方面考虑明显不周的地方。第四个整体规划设计把握上的问题。比如，陆家嘴的平安保险大厦，现在看来比较大的一个问题是它与周边的建筑设计方案不协调。周边全都是现代高楼，它的建筑设计方案却有很多罗马柱。这个问题我们当时就提出来，但因为平安集团当时承诺，总部要从深圳迁到浦东，最后在规划设计方案上是放了一步。后来我们自我反思，除了开发商的问题外，我们在整个规划设计的把握上恐怕也存在一些问题。陆家嘴这么多地块和建筑，都是由不同国家、不同地方的建筑设计师事务所来做，建筑方案的风格不一样是正常的，日本、美国、英国建筑师都有不同的风格。在这些方面，还要加以完善。

3.体会。第一个体会，需要做区域性的规划和建设，而不是仅仅单体、个体地做规划和建设。第二个体会，规划要按功能有一些留白。浦东开发建设已经三十年了，今后除了一些局部的完善以外，有一些规划是不变的。但是建设是一个过程，不可能在同一个时间把整个区域全部建设完毕，所以在这过程中需要有功能留白。比如，花木10号地块，因为一开始就有明确的功能定位，才有今天的上海博物馆新馆、上海图书馆新馆。第三个体会，在规划建设中有一些区域性问题，比如共线通道问题、共同沟建设问题等，需要统筹综合考虑。有些问题我们意识到了，但是在实践过程中，因为资金等问题，仍然做得不够好。

最后，我用三句话作为今天的结束语。第一句话，规划是城市建设的灵魂。据不完全统计，我们有很多建筑寿命不到30年，所以时间相隔不长就要旧城改造了。如果规划先行、严格标准，那就可以大大减少旧城改造、城市更新的频率。第二句话，建筑是艺术，也是技术的结晶。过去有些事情由于时间紧，很多地方不够精雕细琢。实际上，有些事需要慢慢做，急不来的。第三句话，一个现代化城市，管理非常重要。管理延续了城市的生命。发达国家有很多建筑，随便一问都是50年、60年，还像个新建筑一样。欧洲200年以内的建筑都算新城，老城要400年以上。其中一个重要的关键就在于管理，我们现在做得远远不够。总体上，这是一个城市治理、管理的问题。