政府参事制度：全过程人民民主的一个侧面
焦洪昌 杜浩鹏
[摘 要] 政府参事制度是“全过程人民民主”的特别制度载体，既应受其指引，也为其落实提供途径。“参事”一词源于汉代，但到了清代才具有参谋咨询的内涵。中华人民共和国成立后，为巩固统一战线，政府参事制度被设立，承担一定的咨询职能。经历政治风波之后，参事机构逐渐沦为“清谈馆”。改革开放后，参事机构被重新定性，逐渐焕发活力。统战性和咨询性是政府参事制度的核心特质，与专业性和超然性、民主性和参政性一道，共同造就了这一制度的特别之处。就其内部构造而言，政府参事制度主要包含聘任制度、知情制度、建言制度、调研制度以及培训制度。这些制度的核心是参事个人，参事以其个人身份参与到政府工作当中。
[关键词] 政府参事；全过程人民民主；统战性；咨询性；建言制度
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
地位清高，日月每从肩上过；
门庭开豁，江山常在掌中看。
——〈南宋〉朱熹
引言
北京前门东大街11号，是国务院参事室和中央文史研究馆办公地。机关院子不大，坐北朝南，位于大街北侧。院门由四根方形廊柱撑起的平层屋顶构成，右侧廊柱上悬挂着单位匾额。自大门向内望去，院子里的五星红旗迎风招展，“为人民服务”五个大字闪闪发光。“小院”连着中南海，建议能坐“直通车”，是人们对此地的朴素认知；“参资国是，明史鉴今”，表征了此地的真实意义。李克强总理说，建立政府参事制度和设立文史馆，是我们党统一战线在国家政权建设中的一大创举。而参政议政、建言献策、咨询国是、统战联谊和民主监督，更是我国人民民主特别是“全过程人民民主”的题中之义。2021年10月13日至14日举行的中央人大工作会议上，习近平总书记对“全过程人民民主”作出深刻阐释，指出其鲜明特色和显著优势。对于“全过程”的强调，将有效地克服过于重视“选举民主”所带来的弊端，能够在最大程度上让人民参与到国家权力运行的各个阶段。[1]“全过程人民民主”也意味着人民将广泛参与国家治理的整个过程。理念的落实离不开制度的保障，作为“全过程人民民主”的一个侧面，政府参事制度成为制度化落实“全过程人民民主”的重要途径，且别具特色。相较于人民代表大会制度、政治协商制度以及基层群众自治制度等，政府参事制度是以参事个人为核心的制度构建，参事以其个人身份参与到政府工作当中。此外，参事们还可以直接以参事建议的方式向政府首长进言。基于政府参事制度在实现“全过程人民民主”中的鲜明特点与优势，本文从制度由来、制度特质、制度构造三方面对该制度展开论述，以期阐明其制度内涵，呈现其作为“全过程人民民主”制度载体的特质，未来在更大程度和范围内发挥其制度效能。
一、政府参事制度的发展历程
我国很早就有了参事和参事制度的记载。据考证，“参事”一词最早源于汉朝，董仲舒在《春秋繁露·官制象天》中就提到了“备天数以参事”。但作为官职，参事始于南北朝，《隋书·百官志》记载北齐主管河津桥梁的机构“都水台”置有“参事十人”，职能约相当于次官或辅佐官。到了清朝末年，参事一职才有了参谋性和咨询性的含义。及至民国时期，参事制度逐渐规范化，主要职责是拟定各种法律制度，咨询、审议各项工作。[2]
中华人民共和国成立前夕，毛泽东从建设社会主义民主政治的总体构想出发，从中国传统文化中汲取治国理政的经验智慧，提出在政府内设立统战性、咨询性参事工作机构的动议。1949年10月28日，周恩来亲自主持选任了32位政务院参事，主要包括各民主党派人士、国民党旧政权人员和部分资深专家学者。[3]同年11月11日，政务院参事室正式成立，是政府首批设立的机构之一。此后，地方政府参事室也相继成立。据不完全统计，截至1955年6月22日，全国共聘任政府参事1042名。不过，随着“反右运动”的兴起，政府对参事实行了“以养为主”的方针，参事的决策咨询作用受到削弱，其职能更多体现在统战方面。1966年开始的“文化大革命”，使参事工作进一步受阻甚至停滞，各级参事机构成了“养老院”和“清谈馆”。
“文革”结束后，国家各项工作逐渐步入正轨，参事工作也重新受到重视。1978年2月5日，国务院办公室依照惯例举行国务院参事和中央文史馆馆员春节招待会。参会的人员除了各位参事和馆员之外，还有时任国务院副总理的王震，中共中央统战部副部长童小鹏，以及国务院办公室主任吴庆彤等人。出席招待会的韩权华参事盛赞了此次聚会，称已有十多年没举办过这样的活动，十分难得。此外，更有张伯驹等馆员们借着雅兴赋诗填词，以抒发心中的感怀和情绪，现场气氛格外欢快。[4]
在实际层面上，1988年6月14日至19日，中共中央统战部联合国务院办公厅，召开了首次全国政府参事室、文史研究馆工作座谈会。座谈会开幕式在中南海小礼堂举行，中共中央统战部部长阎明复、国务院参事室主任吴庆彤、中央文史研究馆副馆长萧乾分别发表讲话。此次会议顺利召开的意义举足轻重，既对参事工作的历史贡献予以高度肯定，又对参事室在新时期的地位、性质和任务等问题统一了认识。座谈会之后，党中央、国务院先后印发文件，致力于恢复并加强政府参事工作。[5]这当中最为重要的就是国务院发布的《关于加强省、自治区、直辖市参事室工作的通知》（国发〔1988〕58号），其规定参事室“是一个具有统战性、咨询性的机构”，明确界定了参事室的机构性质。此外，文件还指出参事的“基本职责是参政议政”，重新锚定了参事工作的重心。在此文件的指导下，参事工作一改“文革”时的“以养为主”，开始向“以工作为主”转变。参事们也都告别原先“清谈养老”的做派，重新开始发挥“参政议政，咨询国是”的作用，积极地建言献策。
进入21世纪之后，参事制度呈现出新发展。2009年11月，国务院正式颁布了《政府参事工作条例》，意味着我国的政府参事工作已经愈发制度化、规范化、法制化。这是自我国政府参事制度正式建成60年来，第一次专门为其制定行政法规，在整个政府参事制度化的建设历程中具有重要意义。《政府参事工作条例》共有二十条规定，条文虽然不多，但却从政府参事工作的性质和地位、政府参事的聘任、权利与职责以及参事工作机构的职责等多个方面，对政府参事工作制度进行了明确的规定。这无疑为政府参事工作的顺利开展提供了坚实的制度规范保障，意味着在全面深化改革的历史进程中，各位参事能够充分借助其渊博学识和独特地位，就深化改革中的难点问题和人民群众切实关切的热点问题，积极有效地贡献出自己的真知灼见。
“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。时至今日，在政府参事制度之下，各类智识卓著的人才汇聚一堂，共同为社会主义现代化建设建言献策。也正是因为这一欣欣向荣的景象，愈来愈多的人开始关注政府参事这一别具特色的工作制度，其所内蕴的统战性、咨询性以及民主参政性，是任何其他机构都难以具备的。也正因其鲜明的职能特点，政府参事制度在统一战线、智库建设和民主监督等方面，呈现出一道独具特色的风景线。更重要的是，不论是其外化的制度构造，还是内蕴的制度特质，政府参事制度均与“全过程人民民主”这一社会主义民主政治的鲜明特点高度契合。
二、政府参事制度的鲜明特质
关于政府参事机构的性质问题，改革开放之后曾有过一次全国范围内的大讨论。这一讨论其来有自，主要是因为当时全国各地的参事大多年事已高，人数也在逐渐减少。如果不尽快补充新的较为年轻的参事，恐怕过不了多少时日，政府参事这一制度便难以为继。同时，也因为年龄的问题，参事们也愈来愈难以在政府工作中发挥出其应有的作用。随之而来的疑问是，究竟该补充哪些人员成为政府参事？对此问题的回答，还是应从参事机构和参事工作的性质出发。在这一背景下，有主张称应重新审视参事制度，以发挥其职能。由此，全国范围内兴起了一场有关参事机构性质的讨论。[6]
这次讨论的所有主张大致可以归纳为三种观点：第一种观点将参事机构仅视为具有统战性质的机构，认为没有必要将其视作一个咨询机构。因此，应当安排具有影响力和代表性的党外人士出任政府参事，即使这些人的年事已高也无妨，毕竟这是出于统战的需要。第二种观点认为，参事机构既应当具有统战性，也应当是政府的咨询机构。因此，在补充新参事的时候，既要考虑到统一战线方面的安排，也要考虑年龄和专业知识等因素，确保其具有参政议政的能力。第三种观点则主张将政府参事机构打造为专门的政府咨询机构。因此，在考虑补充参事人选的时候，应不限于党外人士，可以将一些退休的厅局长也吸纳进来。同时，为了充分发挥其参政议政的职能，应加快参事人员的更新，确保其能够承担起咨询建言的职责。
上述争论虽然表面上是有关补充新参事人选的问题，但实际上却蕴含着对参事机构性质的探讨。只有对政府参事这一机构的性质有确切的把握，才能在吸纳新成员的问题上不至于走偏。上述讨论中的意见分歧很快就被消弭，随后国务院颁布的国发〔1988〕58号文件明确指出，参事室“是一个具有统战性、咨询性的机构”。这也就意味着，参事室的性质并不是单一的，其“既要考虑统战工作的需要，又要考虑政府工作的需要”。基于这一认识，政府参事的人选应主要为有影响力和代表性的民主党派和无党派人士，同时又是具有参政议政能力的各领域专家。在任期和年龄方面，实行聘任制，不搞终身制，而且设有最高年龄限制。自此文件颁布之后，参事工作“后继无人”的担忧得以消除，参事机构的性质得以初步明确，使参事工作步入了改革开放的新阶段。
由此可见，统战性和咨询性是政府参事制度的核心特质。这两种特质的结合，使得参事机构在众多政府机构中独树一帜。除此之外，由这两种特质而起，政府参事制度也生发出专业性和超脱性。而随着国家民主进程的发展以及政府参事们的积极作为，政府参事制度的民主性和参政性也就愈发彰显，成为该制度的时代新特色。这些特质杂糅起来，共同造就了政府参事制度在整个政治制度中的独特之处。
统战性是政府参事制度的存在之本，从根源上确立了政府参事制度不可替代的地位。统一战线是党进行革命和建设的三大法宝之一，为革命的成功积蓄了不可或缺的力量。新中国成立后，老一辈革命家以其高超的政治智慧，创新性地运用统一战线理论，建立了具有鲜明统战性质的政府参事制度。这一制度自诞生之初，便有力地团结了社会各界进步人士，为社会局势的稳定、人民政权的巩固和经济建设的发展，作出了不可磨灭的贡献。统战性自始便已深深印在政府参事制度的血脉里。如果没有统一战线的需要，那么政府参事制度未必会应运而生。时至今日，政府参事事业已经是统一战线工作的重要组成部分。在改革开放和社会主义现代化建设新时期，政府参事制度是中国共产党和党外人士统战联谊的重要平台，有力地巩固了新时期的爱国统一战线。
咨询性是政府参事制度的立身之要，在新时代为政府参事制度注入了新的发展活力。统战性是政府参事制度自诞生之初便具有的内在属性，是其存在之本。但随着中华人民共和国成立后情势的变化，参事室逐渐沦为仅具有统战意义的“荣誉机构”，直至成为“以养为主”的“清谈馆”。而在改革开放之后，随着国发〔1988〕58号文件的颁布，参事室成为政府机构中唯一兼具统战性和咨询性的工作部门。对其咨询性的强调，使其不同于其他统战机构，能够积极有效地帮助政府进行科学民主决策。也正因此，政府参事制度在新时代焕发出新的活力。随着参事们积极履行其建言献策的咨询职责，参事工作的价值和意义愈发彰显。事实证明，参事们的建言咨询活动在辅助政府科学合理决策方面起到了显著的作用。
专业性和超然性是政府参事制度的独到之处，是由统战性和咨询性一同生发出的鲜明特色，反之也愈发彰显了前两种特质。出于统战的目标，参事室吸纳的都是不同的民主党派和无党派人士。而为了满足咨询性的要求，这些民主党派和无党派人士又具有出色的专业能力，往往是所在领域的专家学者。如来自中国民主促进会的参事多为从事教育文化出版工作的中高级知识分子，来自中国民主建国会的参事多为工商界和经济界的知名人士，而来自中国农工民主党的参事则可能是医药卫生领域的专家。正是由于成员组成上的特殊性，参事室虽为政府部门，但却不像其他职能部门一样分管具体的业务工作，也就不存在所谓的“部门利益”。此外，由于参事是以个人的身份参与到政府工作中，其就愈发能够以一种“超然物外”的地位提出客观中立的建议。政府参事工作的专业性和超然性相得益彰，使其统战性和咨询性的特质发挥得更加充分。
民主性和参政性①是政府参事制度的时代特色，既是“全过程人民民主”理念的体现，也为“全过程人民民主”理念融入政府参事制度提供了介质。习近平总书记在中央人大工作会议上强调：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”与之相适应，由于内蕴的民主性和参政性，政府参事制度也为贯彻落实“全过程人民民主”理念提供了重要制度支持。《政府参事工作条例》开篇便说明了政府参事的“民主监督”职能，而这正是全过程人民民主中的关键环节。凭借人员构成的多元化以及深入基层的良好作风，参事对本级人民政府的工作提出批评、意见和建议，更具广泛性和群众性。此外，“参政议政、建言献策”的职能，则能够在民主决策和民主管理中发挥不可或缺的作用，下文的参事建议和参事调研报告制度便是例证。而作为中国共产党领导的多党合作制度的组成部分，政府参事制度也是协商民主的重要形式。依靠其内蕴的民主性和参政性，政府参事制度已经在“全过程人民民主”的多个环节有所作为。
三、政府参事制度的内部构造
尽管可能并非刻意为之，但政府参事制度的内部构造也体现出“全过程人民民主”的思想理念。与其他政府部门不同，政府参事机构展开工作的核心并不是参事室，而是参事个人，参事是以其个人身份参与到政府工作中的。如此安排并不是向来就有，在1995年之前，中央文件在涉及参事工作时，仍是以参事室作为核心主体。但到了1995年，国务院办公厅发布《关于加强参事室工作的意见》（国办发〔1995〕20号），一改当初以参事室为主体来规定参事工作职责的做法，直接规定了参事的职责与任务。同时，此文件还就参事和参事室的关系进行了阐释，即参事室仅为参事工作的组织机构，参事工作是围绕参事个人运转的，参事才是参事工作的主体。这一转变并非偶然，其背后蕴含着工作理念的转换，即从过去的“机构为本”转变为“以人为本”，体现出对参事个人的重视。这恰是政府参事制度在落实“全过程人民民主”上的显著特点，即以参事个人作为制度设计的出发点，体现出一定程度的“个人本位”价值理念。初看之下，这种“参事个人本位”的制度设计与“全过程人民民主”并不协调，但事实并非如此。习近平总书记指出：“我国全过程人民民主……是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。” [7]这就意味着“全过程人民民主”不能遗漏细节，而是要通过不同制度的配合，将人民当家作主的理念落到实处。人民代表大会制度是实现“全过程人民民主”的重要制度载体，其他如政治协商制度、基层群众自治制度也是如此，都是从不同的角度来落实“全过程人民民主”的理念。与它们相比，唯有政府参事制度是以“个人本位”进行制度设计的，更能起到查漏补缺的效果。“参事个人本位”制度设计的本意是充分礼遇德高望重、学识渊博的各界人才，通过赋予其超然清高的地位，使其能够独立思考而不人云亦云，敢于直言纳谏而不敷衍塞责。换言之，为了实现“全过程人民民主”，我们需要一批见识高远、崇尚真理、敢讲真话的人，来针砭时弊，来发人深省，来冷静沉思这个国家和社会中可能被众人所忽视的问题。因此，政府参事制度是“全过程人民民主”的特别制度载体，独树一帜。
参事工作的主体被确立为参事个人，这一理念也被国务院发布的《政府参事工作条例》所吸纳。《政府参事工作条例》第一条开宗明义，规定参事应发挥参政议政、建言献策、咨询国是、民主监督、统战联谊的作用。随后又在第十条中规定了参事的具体职责，主要包括：围绕本级人民政府的中心工作开展调查研究，了解、反映社情民意；对本级人民政府的工作进行监督，提出意见、建议和批评；对有关法律文件草案、本级人民政府工作报告稿和其他重要文件草案提出修改意见和建议；参加爱国统一战线工作等。除了第十条所规定的职责，《政府参事工作条例》还在第十一条中具体规定了参事所享有的权利，充分体现了“参事以个人身份参与政府工作”的思路。当然，仅有思路理念以及一部行政法规，显然是不够的。对于参事工作的正常运转而言，严密规范的制度保障也是不可或缺的。进入21世纪后，随着国家法治化进程的推进，政府参事工作也愈发规范化，在吸纳总结实践工作经验的基础上，大体上逐渐形成了以下几种参事工作制度。
（一）聘任制度
中华人民共和国成立初期，政府参事是通过任命的方式来选拔的，与之后的聘任制存在较大的差别。任命的对象主要是中华人民共和国成立初期统一战线工作中需要团结的重要力量，其中既包括有影响力但却未在各级人大、政协或政府部门中担任职务的民主党派和无党派人士，也有原国民党政府中起义投诚的代表性人士，以及一些宗教界、少数民族中的知名人士。[8]直至1988年，政府参事的选拔都是采取的任命制，主要体现一个“安排”的理念，并无任期限制。具体程序是由同级政府的统战部门和参事机构提出安排意见，由人事部门报同级政府首长审批任命。
随着时间的推移，需要安排的人士愈来愈少，而已经安排的参事又都年事已高，不宜参加活动。到了1988年前后，情况愈演愈烈，甚至整个参事工作体制都面临“自然消亡”的危机。于是，在1988年召开了全国政府参事室工作座谈会，并由国务院颁布了国发〔1988〕58号文件，对参事制度进行改革，用“实干为主”的方针替代“以养为主”。其中规定，政府参事由原先的任命制改为聘任制，以五年为期，可以连续聘任，但超过75岁时，一般不再聘任。参事选聘的主要标准是：60岁左右，在某一领域有杰出贡献，特别是经济、法律或行政管理领域，具备较强参政议政能力的非中共党员。[9]
2009年国务院颁发《政府参事工作条例》之后，政府参事的聘任制度得到进一步明确和细化。就任职条件而言，一是要拥护宪法，二是要具备一定的社会影响力和知名度，三是要具有较强的参政咨询能力，四是要有履职的身体条件和意愿。此外，参事的首聘年龄须在55周岁到65周岁之间，最高年龄不得超过70周岁。其具体的聘任程序为：首先由本级人民政府的领导人员和有关单位向参事工作机构推荐参事人选；然后由参事机构会同有关部门，根据参事的任职条件，确定具体的参事人选并进行考察；考察结束后，参事工作机构与有关部门根据考察情况研究确定参事的拟聘人选，并报同级人民政府审定。此外还规定了参事的任期不得超过五年，可以续聘，但不得超过最高年龄的限制。
（二）知情制度
政府参事主要承担参政议政、建言献策、咨询国是等职责，只有通过制度充分赋予参事们知情权，他们才能更好地履行这些职责。唯有在充分了解和掌握国家大政方针、地方贯彻中央方针政策及落实措施的基础上，才能有的放矢，提出针对性的意见。尤其是政府参事们多为某单一领域的专家，而且已近退休或者已经超过退休年龄，难免会在信息的掌握上有所不及，更应该与政府业务部门的一线工作人员多交流，以获取最新的信息资料。
为保障政府参事知情权，国发〔1988〕58号文件已经对情况通报制度予以规定。文件中提出，应定期召开座谈会，由国务院参事室和省市参事室邀请国务院和省市政府，向参事们通报政府重大决策和政府重要工作的一些情况，并听取参事们的意见和建议。2009年颁布的《政府参事工作条例》继承了这一定期情况通报制度。向参事们进行情况通报的主体和时间相对灵活，一般是由地方自行规定。而情况通报的内容也很广泛，多为经济发展、社会就业、生态环保等关乎国计民生的重要议题。除了上述情况通报制度，知情制度还体现为政府参事可以直接出席或列席有关专题会议。如参事可以直接列席本级人大、政协的年度会议，获取人大、政协的提案和相关统计数据等信息。[10]此外，由于政府参事们多还兼任政府的顾问、专家组成员等职务，所以政府的有关会议和活动也会邀请其参加。最后，如果参事的调研课题需要一些资料信息，参事室也会组织参事到有关的省、市、县进行考察学习，以便更准确地了解情况，调查收集课题所需要的资料信息。
（三）建言制度
政府参事建言制度是参事履行其职责的重要途径，主要通过向政府领导报送建议、报告的形式来实现。衡量一位政府参事工作水平的重要标志，便是其能否写出言之有物的参事建议。一般而言，参事建议均是以参事个人的名义写就，是就某一领域的突出问题向政府首长的建言，这一行为颇有古代“言官”那种秉笔直言的风范。正因为政府参事所提出的参事建议仅代表其个人，不囿于任何党派、部门的利益，所以能够在最大程度上做到“直言不讳”，也就保证了建议的客观性和中立性。也正因这种特点，参事建议享有“特权”，直接面向政府，可以直通直达，不受障碍，历来被政府领导所看重。这种“直通车”形式始于中华人民共和国成立初期，为政府参事所独有。如今，这也被《政府参事工作条例》第十一条予以法定化，规定参事具有直接向本级人民政府领导人员反映情况、提出意见和建议的权利。
参事建议享有“直通车”的优势，是因为其求“真”的追求。但参事建议还应该符合一定的要求，才配得上其“直达直批”的优越地位。首先，参事建议应是有质量、有深度的“精品”，具有一定的前瞻性，能见人所之未见，发人所未发之论。[11]这就给参事们提出了较高的标准，希望他们能充分利用其在本专业领域内的渊博学识，为现实中出现的棘手问题贡献良策，以期能将问题迎刃而解。其次，参事建议的行文风格应追求“简浅”，不宜过分地旁征博引，而应简明扼要，提炼精髓，以简明的文风剖析复杂的问题。最后，参事建议要符合一定的格式，尽量以“三段论”的方式提出。[12]一般是先介绍背景，再提出欲解决的问题，然后提出相应的建议。
参事建议报送之后尚且不是结束，还存在参事建议成果的转化利用。一般而言，参事建议按程序报送给政府首长，经审阅批示之后，可能形成政府决策，也可能交由有关部门具体承办。除此之外，参事建议还可能在政府参事论坛和政府参事网站上发表，并汇入《政府参事文集》等刊物，通过新闻发布会和媒体采访等方式传播，以扩大其影响力。
（四）调研制度
政府参事能否有目的、有计划地开展课题的调查研究，也是衡量其参政议政水平的重要标准。《政府参事工作条例》中明确规定，参事的职责之一就是围绕本级人民政府中心工作展开调查研究，了解、反映社情民意。与建言制度一样，调查研究也是政府参事履行其职责的重要形式。实际上，两者存在一个相互承接的关系，调研是前期的“水滴石穿”，而建言则是后期的“水到渠成”。呈送给政府首长的参事建议并不是空穴来风，而应当是在大量实际调查研究的基础上得出的成果。
目前各地政府部门中也都设有研究室、研究中心一类的机构，其主要任务与参事的调研工作在实质上并无不同，但参事的调研工作也有其自身的特点。首先，参事调研工作是由政府参事本人亲自实施进行的，其多为各领域的权威专家，而且是以个人的身份开展工作，较少受到牵绊，在很大程度上能够保证调研成果的质量和客观性。其次，参事调研工作的成果很可能将转化为参事建议，并直接呈送给本级政府的首长，享有“直通车”的待遇，普通的政府调研则无此种“特权”。基于参事调研工作的特点，具体的调研应符合如下要求。
第一，参事调研工作要有抓关键问题的意识，围绕当前政府工作中的难点问题展开调研，致力于解决当前社会民生中的热点问题。这是因为政府参事的身份高、能力强，所以更应敢为人先，迎难而上，以自身的专业知识，破解政府工作中的难题。第二，参事调研工作要深入实际，体察民情。调研工作并不能仅限于书斋里的寻章摘句，而应下沉到基层，倾听民意，细致地掌握准确的实际情况，获取第一手资料。唯有如此，调研工作才能充分地反映社情民意，才符合扎实而不虚浮的工作要求。第三，参事调研的工作成果既要有一定的理论支撑，又必须具备相当的实践应用性。[13]归根究底，调研工作的实施目的是为了配合政府工作，所以最终的成果应当可以转换为政府决策，或者为政府决策提供智识支持。
（五）培训制度
全国范围内的参事培训主要由国务院参事室举办，各地方政府参事室也会举行专题学习研讨班和新任参事培训班。其目的主要有二：一是帮助新任参事尽快熟悉政府参事的工作，使其尽快进入角色，能够从容不迫地胜任这一职务。二是创造机会，使新老参事之间能够相互交流学习。老参事可以从新参事那里获取新思想，新参事也可以从老参事那里吸取宝贵的工作经验，共同为参政议政、咨询国是的事业出一份力。
就目前而言，参事培训班分两种。新聘参事培训班主要是由新任参事参加，国务院政府参事室和各省市的政府参事室每年都会举办一到两次的新聘参事培训班。其学习的主要内容包括：参事的权利与职责，如何围绕政府工作展开调查与研究，如何更快地适应参事这一角色等等。而参事专题培训班的学习内容相对多元，一种是学习《政府参事工作条例》的专题培训班，旨在保证参事能够把握与其切身相关的条例内容和精神；一种是参事的业务能力培训班，如国务院政府参事室就曾举办过“参事调查研究方法和参事建议撰写”的专题培训班；还有一种是国家法律、法规的培训班，使得参事能够具备一定的法律基础，按照国家法律、法规行使其职责。[14]
四、结语
中华人民共和国今天的政府参事制度缘起于统一战线的工作需要，中间虽多有波折，但终归前景光明，借着全面深化改革的浪潮，成为整个国家治理体系中一道独特的风景。时任国务院总理温家宝说：“一个国家一个民族，总要有一批心忧天下、勇于担当的人，总要有一批从容淡定、冷静思考的人，总要有一批刚直不阿、敢于直言的人。”[15]政府参事们虽身在庙堂，却是以个人的身份参与政府工作，不受桎梏，直言不讳；虽地位清高，但却体察民情，参政议政，建言献策；虽学识卓著，但却不言玄虚，求真务实，深入浅出。常言道，制度应以人为本，而中国的政府参事制度恰是以参事个人为重而构建的。这种设计看似有些“个人英雄主义”，但其实不然，“个人本位”只是这一制度的表象，制度背后的深刻意蕴是最大程度地礼遇德高望重的人才，充分发挥参事们的个人智识，这正是政府参事制度的难能可贵之处，也符合这一制度的核心特质——统战性与咨询性。同时，政府参事制度特点鲜明，既是爱国统一战线建设和多党合作制度的重要组成部分，又在中国特色政府智库建设和政府咨询工作中起到了不可或缺的作用，更是落实“全过程人民民主”思想理念的特别制度载体，昭示着这一制度的时代新特色——民主性和参政性。
[ 参 考 文 献 ]
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[基金项目]国家社科基金重大项目“新时代坚持和完善人民代表大会制度研究”（20ZDA018）。
[作者简介] 焦洪昌，国务院参事，中国政法大学法学院院长、教授、博士生导师；杜浩鹏，中国政法大学法学院博士研究生。
①在概念上，民主性、参政性与统战性、咨询性既存在联系，也各有侧重。前两者更侧重于人民民主和参政议政，后两者更侧重于统战联谊和咨询国是。统一战线必然是人民民主统一战线，咨询国是也是参政议政的主要体现。统战性、咨询性的提法出现得更早，早在上世纪就已经得到官方政策文件的确认。而民主性、参政性在《政府参事工作条例》中，才以“民主监督、参政议政”的面貌出现。粗略地说，民主性、参政性是统战性、咨询性在新的时代背景下发散出的新特质。
