借鉴瑞典政府运作经验 不断完善我国参事制度

    2008年5月4日—7月4日，我参加了广东省公务员公共管理瑞典研究班第二期为期两个月的集中培训，在瑞典斯德哥尔摩大学学习一个月，主要是学习公共管理方面的基本理论和瑞典经验。在学习过程中，结合参事工作实际，我重点关注瑞典政府调查研究委员会运作方式，通过课堂学习，并走访了瑞典国会和中央 政府的有关机构，收集了大量的资料和信息，对瑞典政府调查研究委员会的制度有一定的了解，我认为瑞典中央政府在做出重大公共管理决策前必须成立专门的调查研究委员会进行广泛深入的调研和评估的制度设计非常合理，其在民主决策和科学决策方面的经验，对促进我国参事事业的发展有着积极的现实意义与借鉴价值。以下我就两种制度进行比较和分析，希望能从中找出一些经验，供大家批评和参考。
    一、我国参事制度的基本情况
    “参事”作为官名最早出现在我国的南北朝时期，北齐和陈朝都在掌管桥梁渡口的都水台设置参事职务，但“参事”作为具有参谋性、咨询性的官职名称则出现在清朝末年，到了民国时期，无论北洋政府还是南京政府都设有“参事”一职作为各种辅佐性的官员。
    设置政府参事制度是新中国在国家政权建设和社会主义民主政治建设的一个创举。1949年10月28日，新中国刚成立，为了充分发挥民主人士和社会贤达的参政议政作用，政务院第3次政务会议就首批任命政务院参事32名。接着不久，政务院制定《政务院参事室暂行工作简则》，工作简则明确提出参事室参与草拟政策、政令和法案；参与调查研究政策、政令的推行情况等职能任务。因此，参事室是我国政府序列中唯一的具有统一战线性质的组织机构，其任命或聘任的政府参事绝大部分是各民主党派和无党派人士中的高层专家学者和社会贤达。国务院参事由国务院总理聘任，地方政府参事由各地行政首长聘任。其基本职责是：参政议政、建言献策、咨询国是、统战联谊。在1988年以前，参事实行任命制，为终身参事；此后改为聘任制，任期5年，任期届满，因工作需要，可连续聘任。
    建国以来，党和政府就是通过这种形式团结了一批具有“德、才、望”的党外专家学者和知名人士，为我国的社会主义建设做出了重要贡献。经过近60年的时间和发展，参事工作已经成为政府决策智力支持系统的重要力量；成为政府了解社情民意的重要渠道；成为政府贯彻党的统战政策的重要体现。
    参事制度是当代中国社会主义民主政治的特色之一，其最基本性质是统战性和咨询性。统战性表现在，它是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的组成部分，是这一政治制度在政府工作中的具体体现，是民主党派和无党派人士参与政府工作的一种形式，也是政府领导听取党外人士意见的一个渠道。咨询性则主要表现为，一是对政府工作的方针政策和实施情况进行调研，向政府提出意见与建议；二是参与审议政府的有关法规、工作报告及文件草案；三是密切联系社会各界人士，及时向政府领导反映群众的意见和要求。
    二、瑞典政府调查研究委员会制度
    瑞典实行君主立宪议会民主的政治制度，根据宪法，国王是国家元首，名誉上为全国武装力量的最高代表，但只行使代表国家的礼仪性职责，不行使政治权力，不参与政治，不能干预议会和政府的工作。
    瑞典的政治制度是以人民主权、代议制民主和议会至上为原则，政权组织形式采用议会内阁制，实行“三权分立”，由国会、内阁和最高法院分别行使立法权、行政权和司法权。国家议会是立法机构，由普选产生，政府是国家最高行政机构，由议会任命，对议会负责。瑞典议会实行一院制，共349名议员,瑞典政府实行大部制，设12个部，包括首相在内共有22名内阁成员，但设有250多个独立的执行局，负责贯彻落实有关的政治决定和政策。瑞典的议会具有最高的权力，执政党在政府的各个机关之中占据突出的位置，议会通过内阁民主地行使权力。
    瑞典有民主协商的政治文化传统和鼓励公民表达自身利益的社会氛围，而且瑞典高度重视言论、出版和信息自由，是世界上第一个建立信息公开法律制度的国家。瑞典的宪法甚至规定：在政府事务的准备过程中，本着获得很必要的情报和意见，应同有关的机构进行商议，有关的协会和私人团体也应有发表自己看法的机会。所以，在决策之前，政府必定与各党派、各大利益集团协商，经过充分酝酿和修改，由议会做出决议，对于重大决策问题也力争取得各党派和各大利益集团的谅解与合作，瑞典政府的重大公共管理决策都是经过立法程序产生。
    瑞典的决策或立法程序是这样的：第一阶段，政府先就一些重大决策形成初步的议案提交国会，议案经国会讨论通过后，由政府形成初步的报告草案。报告草案再和原议案一起提交国会辩论是否立案；如果通过立案，国会就会提请政府成立该议案的调查研究委员会对该议案进行全面的调查讨论。
    调查研究委员会是一个临时机构，由政府内阁相关事务的部牵头成立，其任务是经过内阁同意后，由大臣或部长给出书面意见和规定。委员会的组成人员非常广泛，包括国会议员（含反对党）、政府官员、专家学者和党派、工会、行业、媒体、民众的代表等，可以说涵盖了社会各个阶层和利益集团，不过委员会中一半以上的委员由政府任命各个相关利益集团的代表担任。调查研究委员会下设秘书处，一般有工作人员5－10名，秘书处在大多数情况下是由相关事务的部组建的独立办公室，这个相关事务的部也提供委员会所需的经费，一个调查研究委员会的期限一般为一至两年，有的时间更长一些，在瑞典最长的调查研究委员会曾经存在21年之久。调查研究委员会接到任务后，开始独立的调查和进行可行性研究。调查研究委员会享有如何进行调查的高度自由，无论是外出旅行、组织听证还是进行研究都可自行决定，所有这一切都是为了保证调查公平和公正。调查研究委员会通过各种调查方式获取广泛的资料、信息和意见，随后，组成专家组形成一份详细的调查报告，并提交政府审查。在大多数情况下，调查研究委员会的建议都是一致提出的，至少在原则性问题上是如此，但个别委员也可以将不同的建议写入报告。
    第二阶段，政府对调查研究委员提交的调查报告进行审查，如果认为不符合要求，就退回调查研究委员补充调查，如果认为已达到要求，就将其送至有关的行政部门（含执行局）和相关的利益团体（含各大党派、行业工会和行业协会等），征询他们的意见和建议。如果该决策涉及重大问题，那么还必须征集到各方成文的书面意见，如果有必要，也可通过媒体广泛征询民众的意见。然后政府主管部门指定专人将各方意见进行汇总和整理，并在原有调查报告的基础上起草一份详细的方案。该方案经政府内阁会议讨论通过后成为政府议案，并正式提交国会审议。
    第三阶段，国会召开全体议员会议对政府提交的正式议案进行投票表决，相对多数（简单多数）即为通过，也就是说只要大多数不反对即为通过，如果该议案不获议会通过，必须发还政府重新制定。国会如果通过该议案，就以法律的形式颁布实施，实施主体是政府相关事务的执行局，内阁相关事务的部没有执行权，只负责该法案的实施情况进行督促检查。至此，整个决策或立法过程结束，政府的调查研究委员会也随之撤销。
    瑞典在决策或立法过程中有两大最突出的特点：第一是在决策或立法程序中安排政府调查研究委员会这个环节，其意义和目的是：1、调和了各个阶层和利益团体的矛盾，实现阶层之间利益和权利的合理分配；2、社会中各个阶层和团体的利益和权利都可以通过合理的渠道进行表达；3、最大限度地保证决策的合法性、公开性和科学性。第二是利益集团直接参与决策或立法不仅是合法的、公开的，而且在程序上给予保证和鼓励，从而使政府与利益集团保持一致，利益集体可直接向政府调查研究委员提交书面意见。
    三、两种制度的比较与分析
    由于政治制度的不同，中国政府的参事制度和瑞典政府的调查研究委员会制度存在很大的差异，但也有一些共同之处。如：1、两者都是民主政治的具体表现。我国是社会主义国家，当今中国社会主义民主政治的基本制度的四大基石是：人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度。从中国政府参事制度的基本性质来看，它肯定属于“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”的范畴，是民主党派和无党派人士参与政府工作的一种形式，也是政府领导听取党外人士意见的一个渠道。瑞典是资本主义国家，实行代议制民主政治制度，瑞典政府调查研究委员会制度就其“合作、协商和妥协”的工作方针而言，属于西方民主政治中协商民主的范畴，协商民主是相对于选举民主而言的，选举民主是少数服从多数的民主，其结果是多数人意志的体现，而不是全体人民意志的体现，选举民主在保护大多数人利益的同时，却在损害少数人的利益。协商民主就是“公民通过自由、平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”，它是对选举民主的修正、补充和完善，协商的目的在于达成广泛的共识。2、两者都是科学决策的过程。中国政府的参事制度的咨询性决定了参事为政府科学决策所起的重要作用，参事参政议政、建言献策的过程也是政府科学决策的过程之一。瑞典政府调查研究委员会制度的设立，其最终目的就是为了最大限度地保证决策的合法性、公开性和科学性。3、两者成员构成基本相似。参事的来源广泛，具有很强的代表性和专业性。中国的政府参事大部分是各民主党派和无党派人士里的高级人才，在政治上有比较广泛的代表性。同时，由于参事多由非中共的党外专家学者组成，这就决定了参事具有很强的专业性。瑞典政府的调查研究委员会的组成人员则更加广泛，各阶层、各利益集团的人士都有，除了国会议员（含反对党）、政府官员、专家学者外还邀请党派、工会、行业、媒体、民众等届别的代表参加。调查研究委员会所邀请的专家学者大多是长期研究相关问题和领域的学术权威，在国际、国内有很高的声望和影响力。
    中国政府的参事制度和瑞典政府的调查研究委员会制度都为本国政府的民主、科学决策起了积极的作用，下面对两种制度进行比较。中国政府的参事制度的优点是：1.客观公正性。政府参事大多是各民主党派和无党派人士中有专业知识和才能，有文化素养的代表人物。他们德高望众，社会阅历丰富，有很强的社会责任感和历史使命感，所以看问题相对比较客观，也敢于直言。参事在从事参政议政、咨询国是和建言献策工作中，由于他们身份较为超脱，不代表任何个人和阶层的利益，而是为了公共利益，追求社会的正义和公平，所以能真实反映人民群众的意见和呼声。正因如此，参事的建议更显理性、客观和公正，提出的对策往往一言中的，切实可行，能被利益各方所接受。同时，参事的建议涉及面广、专业性强，具有全面性和前瞻性，除了想政府所想、急政府所急外，有时甚至关注到政府工作还没有注意到或工作暂时有遗漏的死角，起到“未雨绸缪”和“拾遗补阙”的积极作用。2.常任性。首先，国务院参事室是国务院直属的具有统战性和咨询性的常设行政机构，各地的政府参事室也是同级政府主管参事工作的行政机构。目前，政府参事实行聘任制，任期5年，在任期内参事的建议以文件“直通车”的方式直达同级政府首长，不必由有关政府部门层层转呈，能很顺畅地反映自己的意见。
    然而，中国政府的参事制度也有一些缺陷，主要是权威性不够，参事的建言献策没有约束力，采纳与否主动权在政府。而且，参事咨询国是,参与审议政府的有关法规、工作报告及文件草案也只是政府民主决策、科学决策程序中的一般过程，并不是必经过程，不起关键性的作用。如果政府不够重视，参事建议往往流于形式。
    瑞典政府的调查研究委员会制度的优点是：1、利益表达性。社会中各个阶层和团体的利益和权利都可以通过调查研究委员会这一平台进行表达，调和了各个阶层和团体的矛盾，实现了阶层之间利益和权利的合理分配，或者是执政者通过着种方式让广大的民众和利益集团被压抑的利益表达意识获得正当的宣泄渠道。2、民主协商性。调查研究委员会中以政府的代表为联系人扮演协调角色，注重与议会内外、各党派、各利益集团乃至个人沟通，集思广益，多方协商和合作，有时甚至是妥协。这样有利于准确界定法律的适用范围，有利于平衡各方面的利益。而且协调利益和取得各方谅解在决策之前进行，保证法律的稳定性以及后期的执行，这种方式被认为是民主政府的非常有价值的形式。3、权威性。瑞典政府的调查研究委员会是政府决策的具体的起草和制定者，参与决策的全过程，并起关键性的作用。政府的决策完全依赖调查研究委员会的运作，调查研究委员会提交的调查报告往往在决策中起决定性的作用。调查研究委员会的运作是政府民主决策的必经程序和必要条件，所有不同意见必须通过这一平台公开进行讨论和对话，并达成共识，然后形成决策，这样的决策才具有合法性和科学性，否则，议会是不会通过的。
    当然，瑞典政府的调查研究委员会制度也有不足之处，如1.功利性较强，公正性不够。由于调查研究委员会中一半以上的委员由政府任命各个相关利益集团的代表担任，往往有利益输送关系，话语权被利益集团所垄断，有时甚至会忽略弱势群体的利益，反映不了社会最底层民众的呼声。2. 程序复杂，效率不高。这种决策的运作方式虽然比较民主和公开，但程序过于繁琐，费时费力，效率低下，有些决策久拖不决，所以才会造成历史上某个调查研究委员会可以存在21年之久的现象。
    四、启示与借鉴
    通过以上的比较和分析，我们知道两种制度的优劣，但由于中国和瑞典的国情不同，任何瑞典的经验都不能生搬硬套，不过所谓的“他山之石，可以攻玉”，瑞典政府的调查研究委员会在公开、民主、科学决策等方面的做法值得我们借鉴。
    （一）拓宽参政议政的渠道，提高参事的政治地位。在坚持统战性为基础的同时，要强化咨询性。必须要有配套的法规，从制度上保障好参事发挥参政议政、咨询国是的功能。譬如：1.政府参事可列席同级的人民代表大会、政治协商会议，及时了解和掌握政府工作情况和经济社会发展情况。2.参加政府的有关重要会议，以便从不同视角提供咨询意见。3.参加政府组织的重大专题调研课题和重大活动，彰显其社会地位。4.参事有权向有关政府部门和公营机构了解情况，收集信息，查阅档案和资料，各级政府及其部门应提供便利条件。
    （二）加大宣传力度，提高参事的知名度。政府主管部门要采取多种措施把参事工作向公众推介，把参事工作从幕后推向前台，让社会了解参事工作，让参事贴近民众生活，把参事工作作为健全政府公信力和大众知情权的一个重要渠道，从而促进参事知情渠道的畅通性和多元化，树立起政府参事学科带头人、社会知名人、决策参谋人、群众贴心人的良好形象。参事还可以与舆论媒体建立专栏和论坛，对社会公众关心的民生问题、社会的有关热点、难点和焦点问题进行讨论、对话和咨询，使参事真正成为政府与公众进行公共政策制定、修正和反馈的中介与桥梁。
    （三）规范运作程序，提高科学决策水平。参事的主要工作方式主要有调查研究和审议政府有关政策、法规、发展规划和政府工作报告。这其实是一个科学决策的过程，但目前只是政府“约定俗成”的工作程序，缺乏明确的规定，许多重大的决策在出台之前没有征求参事的意见。参事大部分都是有丰富的专业知识和经验的老知识分子、老专家，有些还是相关领域的学术权威，他们积极发挥自身的专业优势，所提建议能反映客观规律。参事具有建设性的意见能给政府的决策提供重要的参考，起着政府“智囊团、人才库”的作用。所以，政府很有必要把参事建议列为决策的必经程序，也就是说政府应该明文规定凡出台所有重大公共管理的政策、法规和规划必须经有关参事审议和修改，缺此程序不得通过实施。政府要把参事视为顾问和“第一高参”，把参事工作视为支持政府科学决策的重要条件。
    （四）引入利益表达机制，提高民主决策水平。当今社会具有多样性和多元化的特征，社会的分歧和差异普遍存在，改革开放30年，中国社会发生了翻天覆地的变化，出现了新的社会阶层，形成了一批新的社会组织和利益集团，但他们非常缺乏利益表达渠道。政治决策过程，必须容纳利益相关者参与，通过讨论和对话，甚至要经过合作与妥协，才能达成共识，这样的决策才具有合理性。为了适应现阶段市场经济的发展和社会的变迁，必须引入利益表达机制，扩大参事遴选的范围，除了考虑原来的非中共人士外，还应吸收一些新社会组织、新社会阶层和利益集团的代表人物担任政府的参事，让他们直接参与政治决策，通过理性的讨论对话，寻求广泛的共识和各阶层的合作。政府应不断推进决策的民主化，逐步建立充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制。
    （五）选聘优秀人才，提高参政议政能力。聘任参事的主要对象是党外有参政议政能力的专家学者和知名人士，但过去由于过分强调统战性和荣誉性，导致参事队伍年龄老化，学科结构单一，参政议政意识和能力不强，对决策所起的咨询作用不大，参事室也给外人印象是“养老机构”。要改变这种局面，增强参事的活力，提升参政议政能力，就必须逐步更新参事队伍。1.大胆选聘年富力强的中青年专家人才，促使参事队伍年轻化。2.注重参事专业结构的整体建设，不断健全学科领域，参事结构要涵盖所有社会科学、自然科学和人文学科的领域。要不拘一格选聘各方面的优秀人才担任参事，为政府的决策提供全方位的咨询。3.在坚持统战性的同时，适当增加中共党员专家在参事队伍中的比重。4.合理配置人才资源，形成研究优势。将研究领域和兴趣爱好相近的参事组织起来，相互配合，形成合力。让参事们集中精力、凝神聚气地深入研究当前的热点、难点问题，为政府的提供高素质、高水平的决策参考。
    （六）建立激励机制，提高参政议政的积极性。参事大多数是各民主党派、社会各阶层的代表，他们有强烈的社会责任心和历史使命感，有着“位卑未敢忘忧国”的中国传统的文人情怀，参政议政目的是为了追求社会公共利益，所以并不计较个人的利益和得失。但政府还是要创造条件，激励参事积极建言献策、咨询国是。1.建立和健全在聘参事不退休制度。政府应发文明确规定参事到了法定退休年龄，但在聘任期间内视同在职，不办理退休手续。2.政府设立有关奖项，每年对有重大贡献、发挥重要作用的参事予以表彰奖励，并通过媒体公布，从而调动参事参政议政的积极性。3.提高在聘参事的津贴标准和福利待遇，关心离任参事的生活，做好后勤保障工作。4.定期邀请有突出贡献的参事出席官方组织的盛大礼仪和重要外事活动。